聚焦教育、文化服务业“放管服”：

让政策里的“真金白银”激发民生创造活力

　　【圆桌对话】

　　嘉 宾：

　　张志勇 民进中央教育委员会主任、山东省教育厅一级巡视员

　　邓丽丽 民进中央文化艺术委员会副主任、北京大学文化产业研究院动漫游戏研究中心主任

　　周海涛 北京师范大学高等教育研究院院长、中国民办教育研究院院长

　　主持人：光明日报记者 王海磬

　　教育、文化服务业的营商环境，不仅关乎社会民生，关乎满足人民日益增长的美好生活需要；也关乎市场主体的信心活力，关乎促进国内消费、培育国内市场。目前，制约教育、文化、出版等服务业发展的痛点和堵点仍存，现有政策间相互冲突，管理强、服务弱和民营资本融资难、融资贵等问题不容忽视。按照2019年中共中央关于优化营商环境的政党协商选题，民进中央以“深化‘放管服’改革 激发微观主体活力”为主题，以教育、文化服务业为重点领域，成立专题调研组，赴陕西、湖北、安徽、上海等地，重点调研中共中央、国务院决策部署的落实情况。

　　今天，我们邀请专题调研组的三位嘉宾，围绕如何帮助政府精准定位、把握好管理和服务之间的度，助力解决教育、文化服务业政策落地“最后一公里”问题开展讨论。

    简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，是推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。近年来，广大教育、文化服务业企业受到鼓舞，乘势而上，企业数量持续增加，民营民办市场主体比重加大，势头强劲，效益显现。图为观众参观云南省玉溪市文化产业博览会。新华社发

　　1.政策大量出台，成效开始显露

　　记者：作为一场刀刃向内的自我革命，“放管服”改革近年来一直是重塑政府和市场关系、激发市场活力和社会创造力的当头炮、先手棋。教育、文化服务业较为特殊，兼具商业性和社会性，对这类企业，地方政府在“放管服”改革中有哪些做法、举措，成效如何？

　　张志勇：“放管服”改革是推动政府职能深刻转变，进一步使市场在资源配置中起决定性作用，更好地重塑政府和市场关系，推动我国经济高质量发展的重要举措。按照中共中央、国务院关于“放管服”改革的要求和优化营商环境的决策部署，为了促进教育、文化服务业发展，近年来，各级地方政府积极落实、努力推进，出台支持政策，简化审批流程，改进工作方式，提高服务效率，发挥了积极引导作用。

　　在简政放权方面，陕西省以建立完善权责清单为基础，对42项教育类行政审批事项编制了网上办理流程及办事指南，陕西省渭南市制定了《降低企业运行成本行动方案》和“三年行动计划”。2017年以来，湖北省清理妨碍公平竞争的规章和文件2.2万件，修改不符合公平竞争要求的文件21件，出台《营商环境评价工作方案（试行）》，制定《聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实重点工作清单》，破除各种不合理门槛和限制、推动投资便利化。

　　在放管结合方面，陕西省出台了《关于扎实推进陕西文化建设高质量发展的意见》，以及金融支持文化产业指导意见、工商登记意见、税收政策、上市后文化企业资源库管理办法等。湖北省制定《关于推进综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》，推行跨部门、跨行业综合执法。安徽省合肥市用“你点我查”的方式，充分发挥市民监督权，传播执法正能量，树立政府新形象。

　　在优化服务方面，陕西省西安市在全国率先实施注册登记“365天不打烊，24小时不间断”全天候服务模式，在85个节假日新登记57892户，占到了2018年新登记市场主体的10%。湖北省完善政府性融资担保体系，2018年共安排省级财政专项借款11.3亿元，支持市县担保机构提高增信能力；落实“4321新型政银担风险分担贷款机制”，全省97家政府性融资担保公司2018年末在保余额728.3亿元，为4.8万家实体企业提供担保。

　　邓丽丽：广大教育、文化服务业企业受到鼓舞，乘势而上，企业数量持续增加，民营民办市场主体比重加大，势头强劲，效益显现。

　　陕西省一批“专、精、特、新”民营文化企业优势明显，大唐西市文投集团、西安关中民俗博物院、西安荣信教育文化、陕西沙龙传媒等民营企业发展势头良好。西安市2018年新登记民营市场主体49.56万户，相当于2017年的1.78倍，占市场主体增量的98.89%，吸纳就业167万人。湖北省民办教育发展势头良好，截至2018年底，有各级各类民办学校（不含培训机构）6594所。湖北省推广、完善政府和社会资本合作模式，全省2018年教育类PPP项目12个，总投资约97.78亿元。

　　在调研中我们看到，民办学校和民营企业不断发展壮大，成为推动发展、深化改革不可或缺的重要力量。陕西省大唐西市集团是我国最早一批投身复兴丝绸之路文化、推动丝绸之路区域经济建设的民营企业之一，成功打造了大唐西市文商旅综合园区，在全国率先创新出“以商养文、以文促商”的文化事业和文化产业双轮驱动、可持续发展的模式，获得“国家文化产业示范基地”“国家级非物质文化遗产生产性保护示范基地”等多项荣誉。湖北省武汉工商学院作为一所民办高校，积极开展产学研用协同创新，为区域经济发展、产业结构转型升级、社会综合治理提供技术与智力支撑。近3年来，学生在各类学科及技能竞赛中获国家级、省部级奖项500余项，师生共同开发软件应用产品37项、创新设计作品和产品218种、1万余件，获得“全国深化创新创业改革示范高校”等多项荣誉。

　　周海涛：营商环境，主要是指所在地行政系统的治理体系及管理服务能力。在调研中，我们发现，企业普遍感受到政府的管理理念在进步、管理方式在变革、管理手段在创新、管理效率在提高，公平竞争的市场环境逐步形成；普遍对政府相关办事机构作风和态度转变感到十分满意，对支持民营企业发展的优惠政策、简政放权政策有获得感，对政府的开放意识、服务意识和创新精神普遍点赞。

　　比如，陕西省非营利性民办高校每年获得财政4亿元的专项扶持资金；西安市民办学校对政府“分类收费、合理定价、一校一价”的具体措施非常满意。湖北省武汉市文化企业享受到地方政府的各类人才引进激励政策。

　　但我们也发现，在推进“放管服”改革过程中，地方行政部门普遍关注责权关系，当改革要求、法律依据、自身权限之间不匹配、不协调时，地方政府难免心存顾虑，束手束脚。

　　比如，根据“一枚印章管审批”的要求，地方成立行政审批局，负责民办学校和培训机构的审批工作，这与相关法律规定的教育行政部门、人社部门、工商部门对民办学校、培训机构进行审批或登记的精神不符，并带来审批和主管部门责权不清的问题。

　　而多地先行推行的“容缺受理”改革措施，与我国《行政许可法》现行规定不完全相符，地方担心存在被追责问责的风险。由于《民办教育促进法实施条例》及具有可操性的具体配套政策未出台，地方上对如何依法提供财政支持、税收优惠、用地政策、投融资和抵押等政策尚不明确。此外，网上办学如何审批、新业态下文教产品质量如何监管，如何应对事中事后监管的极大压力等，这些都是地方行政部门在“放管服”改革中面临的“刺挠”难题。

　　在调研中，我们发现当行政依据相互冲突时，地方政府往往会无所适从。比如，地方政府根据国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，对一些旧厂房进行改造，作为群众体育健身场地，却不符合土地管理法中“城市土地性质与使用用途不得随意改变”的规定。

　　2.企业需要政府支持和理解

　　记者：优化营商环境，发展地方经济，是地方政企最有共识、最容易合作的领域。如何使各方积极性凝聚到地方经济发展上来，这是“放管服”改革面临的问题。当前，教育、文化服务业企业对“放管服”改革有哪些期盼？

　　张志勇：通过调研我们发现，教育、文化服务业企业，普遍期盼的是公平待遇，希望同等享受国家层面的财税、金融、土地（或场所）、人才等各方面政策。但在实践中还存在一些问题，有些地方的政府对于企业深度参与职业教育的税费、信贷优惠政策还没有完全落实到位；“体育场所水、电、气、热价格按不高于一般工业标准执行”的优惠政策没有落实到位；有的企业不了解通过何种途径获取何种政策支持，出于怕增加成本考虑，“主动放弃”获取政策支持。

　　新修订的民办教育促进法施行后，教育行政部门并没有及时执行“营利性”和“非营利性”学校分类政策。比如，某市一所民办中职学校在市行政审批局按要求进行办学许可证变更时，选择了营利性学校，但省教育厅以分类管理实施条例没有出台为由拒绝变更，致使该校在招生计划申报，学籍注册，资助申请、发放，学校宣传等方面陷入困境。

　　我们还发现，小微文化企业信贷优惠政策落实阻碍重重，缺乏专门针对文化企业的信贷标准和流程，民营文化企业将知识产权作为抵押品的价值难以评估，银行放款积极性仍然较低，有的政策性担保公司要求企业提供反担保，贷款门槛甚至高于银行。

　　邓丽丽：教育、文化服务业企业对于“放管服”改革的期盼，不仅仅在于办事效率的提升，更在于能够办成事，办不成事的改革可以说是“换汤不换药”。企业期盼政府职能和政策执行的协调统一，避免增加企业经营风险和成本。

　　一些企业认为，当地政府的支持和鼓励是“撒胡椒面”式的，在新兴产业发展初期，在培育市场方面，缺乏对消费的引导和稳定的政策。目前很多企业需要“靠实业养文化”来发展，还不能实现自我造血良性运转，政府对有突出成绩的学校和企业激励措施不够。

　　文化产业专项扶持资金倾向于对大型文化园区、文化企业的扶持，缺乏对从事公共文化服务、热心社会公益文化企业的扶持政策。同时，从中央到地方的各项政策传播不顺畅，民营企业很难及时了解和把握政策动向，需要政府或行业协会进一步指导，但我国的行业协会权威性较弱、作用发挥有限。

　　周海涛：涉企事项办理程序、执法标准的不规范和不透明，往往让企业遇见一些“不成文的规定”和“过度执法”。

　　我们了解到，2018年以来，对教育培训机构的治理一直处于被多方主管部门合并治理的状态，不仅包括教育、民政、工商、物价、交通、住建、公安消防等政府部门，还有行业协会、甚至居民委员会都参与了治理工作，重复检查增加了民办培训机构的运营成本。有的地方在完成一、二期“学前教育三年行动计划”工作中，为提升公办幼儿园的比例，直接停止了民办幼儿园的审批许可工作。民办学校的专业设置，改审批制为备案制，但有的地方教育部门时常出现不予备案且不作解释的情况，得不到备案的专业还是不能开办，专业设置自主权打了折扣。

　　有教育培训机构反映，很多培训机构在一个城市多个区有分支机构，教育部门对培训机构的要求是一区一证，名称一致，但工商部门规定一市只能设立一个独立法人公司，这让企业无所适从。

　　在教育服务业方面，与公办学校相比，民办学校在招生计划和改革试点中的障碍较多，地方教育行政部门统招计划一般按“先公办后民办”分配，一旦削减招生计划，则往往先从民办院校开始，民办院校招生计划跨省比例也受限；招生过程中，有的地方教育行政部门、公办中学歧视、不接洽民办院校招生；民办学校不能与同级同类公办学校同等享受政府项目资助（如高等教育的质量工程、示范性高职院校建设、国家高技能人才培养基地建设项目等），对民办学校科研立项、评奖实行限额申报制度，民办高校几乎没有参与科研立项评审的机会，一些民办学校连申报通知都无法获悉。

　　文化服务业方面，在有些地方，政府和社会团体运营的体育场馆免房产税和城镇土地使用税，而对企业运营的大型体育场馆减半征收；政府对博物馆、美术馆等公共文化场馆免费开放给予补贴，但补贴对象不包括民营企业；有的地方政府在购买服务时以不知如何操作为由排除民营企业；民营文化企业优秀人才被排除在政府部门的评奖、评先、评职称行列之外，如民营书业必须依赖于国有图书出版单位进行评奖申报。

　　3.好政策里的含金量要落到实处

　　记者：不久前，《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》甫一公开，立即收获无数点赞。36项改革任务，全部列出路线图、时间表，明确了谁牵头、谁负责，充分显示出“放管服”改革攻坚深水区的责任担当。政策里有“真金白银”，企业家们期待的是，好政策出台后尽快落到实处，对此，有什么建议？

　　张志勇：落实“放管服”改革和优化营商环境的政策，需要解决政策不协同、内容不适用、执行不到位等问题。

　　要加强行政协同。在政策制定中，要使改革于法有据，既要加强政策与法律法规的衔接，也要强化各级政府内部的会商会审，尤其是对涉及多部门权限的内容，保证政策的统一性。强化底线和风险防控，尤其要把难点、后果的各种论证意见，作为决策的必要材料，保证政策的可行性。在政策出台和执行中，强化块对块的层级管理，减少条对块的直接指挥，着力解决因部门各自为政、政策下达过散过多，基层难以推行、疲于应付的问题，保证行政权责的对应性。

　　要深化政府协商。用好社会主义民主政治的重要形式和渠道，在出台针对性政策之前，加强与利益当事人或相关行业组织、社会组织的协商，听取人大和政协的协商意见，汇聚决策的民意共识，保证政策的共识度和可预期性。要细化政策制定方案，规范政策制定过程，持续强化听证会、论证会、座谈会的实效性，认真遴选或委托研究机构、媒体和行业协会举办相关研讨，征集多方意见，完善民主、科学和规范的政策议程设置以及较为开放的决策过程。要建立“放管服”改革推进和政策实施过程中的企业意见反馈机制，及时发现并纠正行政管理中存在的问题，更好地帮助企业解决发展难题。

　　要提高执行效能。以严守法律、高效行动为重点，遏制形式主义和官僚主义、本位意识和保守意识导致的随意性和不作为。拆除影响市场公平竞争的“隐形门槛”，在事权下放过程中，要注意先“减”后“放”，减少政府支配资源的权力，能放给市场和社会的，就不要放给下级政府，避免放权之后基层政府权力扩大，导致企业与基层政府接触面更大、摩擦成本更高。理顺审批和监管的权责关系，完善监管体制和方式，更好地适应市场和社会发展规律。

　　邓丽丽：教育、文化服务业的主体和环境相当复杂，需要理顺各种服务的关系，促进服务保障和服务市场的协调发展。

　　要坚持民生导向。在服务领域，民生服务的渠道和主体最为复杂，包括基本公共服务、社会公益服务和市场服务，所以，针对民生消费的服务业，营商环境因素也最复杂，深化这个领域的“放管服”改革，要以满足公众日益丰富的生活需要为共同目标，协调政府、社会和企业的关系，尤其是政府与其他服务主体的关系，确保公平公正的秩序，创造多样互补、协同共进的社会效益和服务格局，提高服务领域的整体合力和总体水平。

　　要明确经营主体。教育、文化服务领域，有事业单位、企业、民办非企业单位、社会组织。企业中有国有企业、民营企业；公办学校中有免费的、收费的；民办学校既有营利性的、又有非营利性的，还有营利性的教育培训机构。多种主体在同一领域活动，市场服务和公益服务并行，甚至相互竞争，难以确认主体和权益关系。各主体获得公共政策和资源的渠道与机会有差异，难以建立和实现公平原则。要界定服务业主体，区分免费的、非营利收费的、营利性收费等服务活动的性质，使企业申办者准确把握资质要求、举办目的和利益预期，并依法获准开办；使学校、机构、事务所、俱乐部、剧团、媒体、智库、公司等各种名称的服务主体，属于企业性质的，都能依法获得企业的权利，并承担企业的责任。

　　要明确经营范围。教育、文化服务业的业务，既来自市场，也来自政府采购，内容上往往与意识形态有关。要界定服务内容，明晰监管范围和要求，制定负面清单，实行“非禁即入”，使企业准确把握经营机会和效益，依法开展经营，依法得到保护，依法接受监管。

　　周海涛：对教育、文化服务业中反映较多的、改革不到位的具体问题需逐一研究、逐一解决，务求实效。

　　尽快出台促进民办教育发展的配套政策，推动各地依法完善行政许可、分类登记、审批流程、办学规范等具体办法。推动民办学校（培训机构），特别是民办幼儿园“非禁即入”普遍落实，落实民办学校专业设置等自主权。制定适合教育、文化服务业的减税降费政策，畅通民营文化企业优秀人才的申报通道。

　　统一制定各类教育、文化服务业行政审批、管理、监督细则和办法，为综合执法提供依据；对相关企业的整改工作，注意各有关单位的监督结果共享；增强行业协会的专业性和独立性，实现行业自我监督、自我管理、自我服务；鼓励文化咨询等专业化中介机构的发展，使之成为文化监管部门与文化服务从业者之间及时有效沟通的中介；建立覆盖面广、统一接入、规范利用的大数据预警监测平台，及时准确掌握教育、文化服务业企业的动态信息；加强信用监管，探索实行承诺制。

　　地方政务网站按照“公开为常态，不公开为例外”的原则，提高营商政策、办事流程的发布效率；推行政策“明白纸”，实行“一单制”告知制度；优惠政策的宣传工作要及时、连续、实用，打出提前量，符合企业办事周期；探索教育、文化服务业适用的信贷标准和流程，建立有效的中小文化企业征信机制，完善信用担保风险控制、风险补偿机制；积极为文化创意设计服务类等前期资金投入需求大、发展易受融资瓶颈制约的企业提供财税支持。

　　《光明日报》（ 2019年09月14日 08版）