作者：王灿发 王哲（分别系中国政法大学教授、博士生）
党的十九大报告要求，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。中共中央、国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，到2020年，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标，形成生态保护红线全国“一张图”，实现一条红线管控重要生态空间。习近平总书记指出，要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线。“在生态保护红线方面，要建立严格的管控体系，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”。
目前，我国各地已经展开对生态保护红线的划定工作，京津冀、长江经济带省区市和宁夏等15个省区市的生态保护红线已经划定，计划到2020年全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标。与此同时，由于我国缺乏关于生态保护红线制度的全国性法律法规，现行法律中对生态保护红线制度的规定较为抽象，使得实施生态保护红线制度仍然存在一定障碍。目前，我国部分地区已经开始对生态保护红线进行立法方面的探索，但由于缺少全国性法律的指导依据，各地在探索过程中容易出现生态保护红线制度内容存在不同或冲突的问题。此外，我国生态保护红线制度还存在与相关制度衔接的问题。因此，要实现加快划定并严守生态保护红线的目标，必须建立和完善生态保护红线制度。
其一，推动生态保护红线有关立法。应当建立健全关于生态保护红线的法律法规体系。具体来说，目前我国生态保护红线的管理制度多以政策性文件的形式存在，少数存在于法律中的规定也多是抽象且原则性的内容，难以被具体操作。而根据生态保护红线自身涉及范围广以及一条红线贯穿全国的特点，我们应该通过法律规定将中央和地方结合起来加强对生态保护红线的管理，并且，除了要制定生态保护红线制度的综合性法律法规外，也要探索制定单行法，两者相互结合才能更好地对生态保护红线进行管理。
其二，建立健全生态保护红线审批程序。生态保护红线的划定审批是严守生态保护红线的一个重要程序。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中的规定，生态保护红线的划定审批制度是指，由各省（自治区、直辖市）组织专门的力量，制定生态保护红线的划定方案，然后将方案交由环境保护部（生态环境部）和国家发展改革委会同有关部门进行审核，报国务院批准后由各省（自治区、直辖市）政府发布实施。然而，由于《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》属于规范性文件，各地在生态保护红线的划定方面仍存在审批程序和严格程度各异的情况。为解决这一问题，应该在全国性的法律法规中体现专门的生态保护红线划定审批程序，使得我国生态保护红线划定审批程序的实施可以得到统一，各地可以通过统一的程序和标准来确定红线区域。同时，由于生态保护红线的面积可能会逐渐增加，因此，制定统一的红线划定审批制度也为日后新增的红线确立了划定审批标准和程序，以此来保障形成生态保护红线全国“一张图”。
其三，健全生态保护红线的调整程序。在生态保护红线划定后，原则上不能随意调整用途和范围，但是如果因为涉及重大的民生保障项目或者国家战略所需而需要调整的，则可以在不影响主体功能定位的前提下对红线边界进行调整。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中的规定，生态保护红线划定后，只能增加，不能减少，因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部（生态环境部）、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。通过健全国家统一的生态保护红线调整程序，严格执行生态保护红线调整制度，禁止出现一些地方为了本地利益，对红线进行不合理调整或进行非法“瘦身”的行为。
其四，建立统一的生态保护红线准入标准。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中的规定，应该对生态保护红线实行严格管控，即生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理；而根据我国《全国主体功能区规划》中的规定，禁止开发是指禁止进行工业化城镇化开发。因此，禁止开发区域并不是完全禁止利用，而是禁止不符合生态保护红线主体功能定位的建设和开发，也就是说，生态保护红线区内应该允许不违背和不破坏生态保护红线主体功能的利用行为，以此来实现生态与经济共同发展的局面；同时，由于我国生态保护红线所划定的保护区域又多集中于我国较为贫困和落后的区域，完全禁止利用也可能不利于各地方的脱贫等工作。但是，由于生态保护红线的本质是国家生态安全保护的底线和生命线，如果允许在生态保护红线区域内进行开发和利用的行为，又似与红线本质上的保护特征相违背。为解决这些矛盾和冲突，应该加快建立国家统一的红线准入机制，否则就会出现各个地方红线准入和管理标准不一的问题，导致红线的底线性质被突破，难以真正实现对重点生态功能区和生态环境敏感脆弱区的保护。
其五，处理好生态保护红线制度与相关制度之间的协调与衔接。由于生态保护红线所划定的范围较广，既包括已经划定并有相关法规对其进行管理的禁止开发区，也包括尚未划定且没有专门立法对其进行管理的重点生态功能区、生态环境敏感脆弱区，因此容易与管理该范围的其他法律法规在内容上发生重叠。如果不处理好这些相关法律之间的关系，生态保护红线的立法也就容易出现与相关法律及制度“撞车”的现象，即不同的法律对同一个区域或行为有着不同或者相互冲突的管理规定。因此，应该梳理清楚生态保护红线制度与相关制度之间的关系，对生态保护红线制度与相关制度的管理边界进行界定，协调和处理好各个制度之间的关系。
《光明日报》（ 2019年02月15日 06版）
