重心下移 共治共享

——山东青岛全面提升城乡基层治理水平的实践与启示

光明日报调研组

　　2018年6月，习近平总书记在山东考察时来到山东青岛李沧区上流佳苑社区。习近平总书记强调，城市是人民的城市，要多打造市民休闲观光、健身活动的地点，让人民群众生活更方便、更丰富多彩。要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务。

　　山东青岛市李沧区世园街道上流佳苑社区居民在幸福街拍照“打卡”。丁之摄/光明图片

　　8月5日下午4点，在山东省青岛市李沧区上流佳苑幸福街的社区书店里，居民李国强正兴致勃勃地和一个名叫“元萝卜”的智能机器人下围棋。只见“元萝卜”的机械臂轻巧地夹起黑子，精准落下。李国强则手执白子，轻轻摩挲，眼神里流露出对机器人的好奇与赞叹。

　　“‘元萝卜’是社区给居民新配置的AI产品。最近，我和几个老邻居天天过来玩，充分感受到了人工智能的魅力。”李国强介绍说，2022年，上流佳苑社区党委筹资近千万元打造了这条“幸福街”，让社区居民不出小区，就可以享受超市百货、医疗门诊、学后托管、休闲茶室、社区养老等一条龙服务。

　　2018年6月，习近平总书记在山东考察时来到山东青岛李沧区上流佳苑社区。习近平总书记强调，城市是人民的城市，要多打造市民休闲观光、健身活动的地点，让人民群众生活更方便、更丰富多彩。要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务。

　　6年来，青岛牢记嘱托，紧紧围绕贯彻落实习近平总书记重要指示精神，持续深化以“把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化、精细化服务”（以下简称“三放两化”）为重点的城乡社区治理长效机制，不断强化制度革新和实践创新，努力把社区建设成为人民群众的幸福家园。日前，光明日报调研组一行走进青岛的城市乡村，探寻其以“三放两化”为着力点，加快推动基层治理体系和治理能力现代化的创新路径。

　　1.党建“一张网”抓住基层治理关键

　　“小刘，家里大樱桃熟了，快来尝尝吧，我给你留了最甜的……”“小刘，我是孙大爷，这几天雨下得大，村里排水沟堵了，我家门前积了好多水，你看看谁管这个事？”

　　这是青岛平度市东阁街道机关干部刘伟岷最近收到的两段手机微信记录，发信人是他作为党员的走访联系户——桃花涧村村民孙丰强。

　　从2022年开始，东阁街道着力打造“党就在您身边”党建品牌，要求机关党员干部原则上不分阶段、不限制次数，至少每月的10日、20日、30日到村走访。走访坚持“六必进”，即脱贫户、低保户、党员、村民代表、致富能人、“光荣之家”等六类家庭必须走访。严格入户走访规定性动作，如留电话、加微信、建立长期联系等。

　　东阁街道党工委组织委员徐晓辉告诉调研组，东阁街道现辖18个城市社区（含村改居社区）、16个行政新村（含83个自然村），人口达16.03万，是一个典型的城乡接合部。城乡社区本就有治理难题，再加上村民进城购房、城乡之间商贸和社会交往频繁等新情况，治理难度进一步加大。

　　怎么办？

　　城乡基层党组织是领导基层治理的关键所在。基层治理要好，党组织战斗堡垒作用必须强，要把党的组织和工作覆盖到群众最集中的地方。

　　为破解上述难题，东阁街道党工委旗帜鲜明地加强对基层治理的全面领导，通过“党员干部联户”下沉基层发现问题，通过“党员联户网格化管理”，编织起“一人联十人，十人联百户”的党员联户网络，再通过“党员联户群众满意度测评平台”，将测评结果与党支部考核挂钩，倒逼党员真联户、解难题。实现党员联户由点到线、由线到面，在全街道形成“有困难找党员、有困难找党组织”的良好氛围。

　　调研组了解到，自2018年被中组部确定为城市基层党建示范市以来，青岛始终将党建引领城市基层治理创新作为重要抓手，坚持做强街道、做优社区、做实小区、做细网格、做活治理，持续推动“三放两化”，把广大党员动员起来，把群众团结凝聚起来，汇聚共建共治共享合力。

　　聚焦夯实城乡治理基础单元，青岛规范构建了“街道党工委—社区党委—小区（网格）党支部—楼栋（楼院）党小组—党员中心户”和“镇党委—行政村党组织—自然村党组织—网格（村民小组）党小组—党员中心户”的城乡基层党组织架构，让基层党组织功能作用全面覆盖4365个居民小区、5423个自然村和1.34万个城乡网格，以“一张网”实现互联互通，推动党的工作延伸到城乡社区治理的“神经末梢”。

　　2.社区“自管共治”让群众成为治理主体

　　社区是基层的基础，是城市治理的“最后一公里”。但在实际工作中，经常存在城市管理向基层延伸的“上热中温下冷”和“行政有效、治理无效”的现象。

　　面对这些堵点，青岛的解题路径是什么呢？答案是让资源、管理、服务真正下沉到群众身边，让居民群众成为参与治理、融入治理的主体，变“要我做”为“一起做”。

　　青岛市市南区湛山街道湛山社区辖区面积0.8平方公里，集聚了4座商务楼宇、2个封闭小区和51座开放式楼院，居民3414户，人口1.02万。常住人口多、开放楼院多、辖区企业多，这“三多”导致社区存在社会协同不够、群众参与不足等典型问题。

　　“从‘一切为了群众、一切依靠群众’出发，我们通过‘网格自管会’推动多元主体参与社区事务、解决利益诉求。”湛山街道湛山社区党委书记王斌告诉调研组，“网格自管会”是指在社区党委领导下，由网格（小区）党组织牵头搭建议事沟通和资源整合平台，实现网格事网格议、网格办。

　　调研组了解到，湛山社区“网格自管会”共有“五定”，即按照常住居民500户或1000人的标准，划定7个网格范围，将社区划分为小区型、地缘型、商户型等51个微网格，然后再通过定人、定岗、定职责、定标准、定奖惩，建立起奖励优秀、鞭策后进的常态化工作机制。

　　与此同时，社区牵头制定了《社区网格自管会实施方案》，建立起网格议事会和居民网格自管、沿街商铺和农贸市场自管、部队楼院自管、商务楼宇自管等议事机制，让居民群众“有地方议事、有规矩议事、有热情议事”。以加装电梯为例，湛山社区居民协商制定了《湛山社区网格自管加装电梯守则》，推动38部电梯顺利加装，全过程零冲突，惠及群众500余户。

　　青岛莱西市日庄镇沟东新村是2020年村庄建制优化调整后，由5个自然村合并而成的新村，面临着服务弱、资产散等难题。在其创新实施“147”协商议事工作法后，村庄凝聚起治理合力，成为产业兴、治理好、环境美的示范村，更成为全国村级议事协商创新实验试点单位。

　　“1”就是以新村党委为村级议事协商核心，组织开展各类协商议事；“4”就是确定决策类、执行类、监管类、调处类四类议事协商重点议题；“7”就是规范议题采集、确定、协商、运用、办理、督导、评议七步程序，保证议事协商的针对性和有效性。

　　“在走访交流中，很多村民反映高额婚庆消费给家庭带来沉重负担，希望村里能探讨一下解决办法。”沟东新村党委书记高维玉告诉调研组，按照“147”工作法，在与村民充分协商后，沟东新村在村南中心广场旁，兴建了一处名为“幸福大食堂”的婚宴场所，并使其与村民道德诚信积分挂钩，村民达标后可免费使用，减轻婚庆消费负担。

　　“‘自管共治’的背后是对群众主体地位的尊重，是党的领导与人民当家作主有机结合的缩影。”青岛市委社会工作部一处处长李文敏告诉调研组。无论是城市的“小区说事”还是乡村的“马扎夜谈”，各类群众喜闻乐见的线上线下协商议事平台纷纷涌现。通过常态化民情恳谈、百姓议事等活动，青岛将自治、法治、德治相结合，形成小事简议、快事快议、难事众议的共建共治新格局。

　　修葺一新的青岛西海岸新区长江路街道花科子山公园，为周边社区居民提供游乐、休闲、健身新空间。李亮摄/光明图片

　　3.“供需菜单”打造基层治理机制

　　在基层治理工作中，为解决“条块切割、条分块散、各自为战”的老问题，青岛从体制机制上破题，把市、区（市）、街道、社区四级党组织贯通起来，形成了自上而下的纵向轴心。

　　那么，如何从横向发力，形成纵横交错、多元保障的工作体系呢？

　　调研组了解到，青岛积极探索社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”，通过整合服务资源、增强服务供给，形成“一群合伙人”“一个能人团”“一支小基金”等服务机制，解决群众的操心事、烦心事、揪心事，提升社区居民的获得感、幸福感、安全感。

　　“面对群众多样化需求，我们发布了‘红色合伙人’招募令，整合辖区内机关企事业单位、社会组织、物业公司、商户等61家单位形成‘合伙人’，开展契约化联建共建。”王斌告诉调研组，通过“事务联管、活动联办、服务联动、矛盾联解”等方式，“合伙人”在更大的范围挖掘资源、惠民利民。比如，湛山社区居民在家门口就可以享受蔬菜“一元购”、颈肩按摩、心理咨询等23项优惠服务。

　　在青岛胶州市阜安街道市南小区社区，“能人团”格外受群众欢迎。社区通过“居民自荐＋邻里推荐＋组织选荐”的方式，选拔出了14名热心社区、办事公道的行业能手组建“能人团”，参与社区服务。比如，退役军人张连炜带领“老兵工作室”“连炜志愿服务队”，常年坚持为居民提供义务维修服务。胶州高氏剪纸传承人王延梅在社区建立“延梅工作室”，从事剪纸保护研究传承等。在“能人团”引领下，社区创建了法律咨询、心理疏导、文体活动等志愿服务队伍23支，“崇德向善、见贤思齐”在社区蔚然成风。

　　“今年3月，我们还成立了社区慈善基金，通过社会捐赠、居民自筹、举办公益集市等形式，将街域内的驻街单位、社会组织、爱心居民等慈善资源汇聚起来，目前，社区基金池共筹款约5.1万元。”阜安街道市南小区社区党委书记焦元元说，社区基金开放透明，用于助老助学、助残助困、公益活动以及公共基础设施功能提升等民生实事。

　　调研组了解到，通过“五社联动”，青岛共建立社会组织孵化培育基地和活动场所116处，培育各类社区社会组织近2万家，设立社区慈善基金304支，吸纳社会力量参与到教育、医疗、养老、托育、家政、健身、文化等社区服务中来。纵横交错的服务网格、内容丰富的“供需菜单”同向发力，画出共建共治共享的“同心圆”。

　　青岛市崂山区石岭路社区举办“天文科普”半日营活动，丰富社区生活，共建美好社区。辛迪摄/光明图片

　　4.“邻里文化”润育基层治理环境

　　《论语》有言：“里仁为美。择不处仁，焉得知？”孟子曰：“乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”

　　由此可见，邻里文化一直都是中华优秀传统文化的重要组成部分，但是随着城市化进程的加快，人们开始习惯于“一墙之隔不往来，擦肩而过不说话”。

　　调研组了解到，青岛有一个独具特色的节日——邻居节，弥补了现代城市近邻关系常见的疏远。

　　2004年春节，青岛市四方实验小学学生孙睿涵给单元楼里的邻居拜年，却被大多数人拒之门外，于是给区政府写信提出举办“邻居节”并得到认可，“邻居节”由此创办并得到逐步推广。20年来，青岛“邻居节”不仅成为全体青岛人的共同节日，还被写入《新时代爱国主义教育实施纲要》等中央文件，成为全国基层社区思想政治工作的响亮品牌。

　　水煮肉片、炸虾仁、原汁蛤蜊、葱爆羊肉……一道道色香味俱全的美味佳肴端出来。6月29日，青岛西海岸新区峨眉山路社区“邻居节”第5届居民厨艺大赛如期举行。

　　“通过‘邻居节’这个平台，我们组建了12个微信群，把3200多户居民聚集在一起，参与社区各项活动。”峨眉山路社区党委书记高尧刚说，2020年，他们建成了青岛市首家社区专业抖音直播平台，为居民提供普法宣传、育儿、读书分享等文化娱乐服务，目前正与共建单位青岛职业技术学院合作，打算把健身房搬进直播间，让居民在家里就可以边看直播边健身。

　　历经20载沉淀，青岛“邻居节”守望相助、邻里相亲的主题内涵早已渗透进生活日常。

　　家住青岛市北区浮山新区街道同安路社区的居民一直很犯愁，因为每逢上、放学，去同安路小学和青岛六十五中接送孩子都会遭遇停车难。听到街坊邻里的求助，社区党委经过走访调研和协商讨论，联合学校附近的香山苑小区推出“共享车位”模式，错峰盘活120多个停车位，供周边教师和家长临时停用。

　　调研组了解到，20年来，深耕“邻里文化”成为青岛提升基层社会治理效能的重要手段。“邻居节”就像一把小钥匙，给社区治理打开了诸多新思路。

　　首先是激活“邻治理”。20年来，青岛不少社区以“邻居节”为抓手，每年开展大摸排、大调处活动，广泛汇集居民意见，倾听来自老百姓的心声。其次是增强“邻聚力”。社区通过“邻居节”丰富多彩的活动，培育居民文化层面的归属感和治理层面的参与意愿，密切邻里关系，由陌生变熟悉。三是扩大“邻里圈”。一边是居民需求，一边是辖区资源，“邻居节”就像个“中间人”，搭平台做纽带，让双方携手扩大“朋友圈”、做大“幸福圈”。

　　5.经验与启示

　　以“三放两化”为核心，青岛在完善城市治理体系、增强城市治理能力、提高人民群众生活质量上持续发力，不断破难题、开新局、育典型，在推进基层治理体系和治理能力现代化过程中有以下几点经验启示：

　　启示一：要深化党政有为，推动党组织和管理力量向基层延伸

　　我国基层治理的制度优势主要体现在党委领导和政府主导的治理体系，以国家力量保障基层治理的集中统一。“把组织嵌入社会”是执政党参与基层治理的主要方式。通过提升执政党在基层社会的影响与威望，明确基层治理的政治方向与宏观进程，具体可包括“公职党员”下沉社区、党组织作为利益调解人等形式。党建引领基层治理现代化，不仅为基层治理提供了有效运转的秩序与约束，更能促进党组织与广义的社会组织之间形成“共振效应”。

　　启示二：要强化联动有效，以资源整合实现可持续的治理效应

　　资源是基层治理能力提升的关键因素。近年来，随着社会治理重心下移，基层负责调配着越来越多的治理资源，既要从供给侧明确政府资源的帮扶侧重，又要对需求侧的居民诉求进行精细识别和精准对接，形成区域间、群体间的公平配置。基层治理资源是可再生的，这也为“五社联动”提供了持续性运行磨合的场域。社会资源的培育既离不开政府的政策支持，又需要社会力量进行自我培育和造血，促进形成枢纽型的资源平台，实现专业化与在地化的资源结合。

　　启示三：要优化以人民为中心的服务效能感知

　　在基层治理中，以人民为中心的价值理念，要贯穿基层治理的多主体、各层级、各领域与全过程。居民自治承载着将社会治理制度优势转化为基层治理效能的重要使命，同时又承担了将人民体验和感知诉求回馈并传导到管理层级的重要任务。增强以人民为中心的服务感知和治理体验，增强居民的自我管理、自我治理、自我服务，有利于将共建共治共享的社会治理现代化目标落实于基层、实现于人民。

　　启示四：要创新邻里文化，打造新时代背景下的“熟人社会”

　　基层治理应当强化人与空间、文化的关系，注重对居民日常生活的氛围营造，以及对邻里关系的常态化维护，潜移默化地增强邻里守望相助的共同认知，打造温馨和谐的邻里关系，提升社区凝聚力和向心力。推动将文化纽带嵌入治理场景，凝聚居民的社区自豪感和归属感，激活社区居民的共同记忆和集体情感，实现治理主体由“独角戏”向“大合唱”转变。

　　（调研组成员：山东大学〔青岛校区〕政治学与公共管理学院教授、博士生导师王佃利，光明日报记者刘艳杰、朱楠）

　　《光明日报》（2024年08月09日 05版）