世界卫生组织的使命与会员国的义务

——从新冠肺炎疫情蔓延之责任说起

　　作者：吴慧（国际关系学院副院长、教授，中国国际法学会常务理事）

　　5月18日，第73届世界卫生大会以网络远程会议形式举行。会议组织者世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）一直致力于消除社会的疾病根源，提高人类的健康水平。但近日该组织因为2019冠状病毒病（COVID-19）蔓延，处于舆论风口浪尖。美国政府宣布停止资助世卫组织，攻击现任总干事谭德塞。美国国内已发生十余起因疫情对中国“追责”案件，还意图在世界卫生大会上造势，借《世界卫生组织组织法》（下称《组织法》）第75条向中国“索赔”。重温世卫组织的使命，厘清会员国的义务就能看到，在面对大规模流行疾病时，国际社会不能允许个别国家为了一己私利肆意曲解国际规则，唯有联合抗疫才是上策。

　　世卫组织除了《组织法》外，还有《国际卫生条例》（下称《条例》）是条约性质的法律文件。《组织法》第1条确定其宗旨“在求各民族企达卫生之最高可能水准。”第2条规定了为实现其宗旨的22项具体职责，第一项即是“充任国际卫生工作之指导及调整机关”。该条关键词是“合作”“协助”“鼓励”。《条例》第2条规定其“目的和范围是以针对公共卫生危害、同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。”

　　世卫组织总干事谭德塞在2020年4月29日公布了自2019年12月31日收到关于中国武汉不明原因肺炎病例报告后的一系列行动，说明世卫组织履行了通知、报告、信息共享等义务；断定并宣布疫情构成国际关注的突发公共卫生事件；组织由中国、德国、日本、美国等国专家组成的国际科学家小组考察中国疫情和应对情况；协助疫苗、诊断工具和治疗手段的开发和公平分配等。这不但说明世卫组织本身不存在消极怠工不履责，也证明中国履行了会员国相关义务。疫情暴发以来，中方为救治国内患者与防控疫情扩散的积极努力充分表明，中国已履行了世卫组织会员国相关义务，且美国国内疫情蔓延与中国国家行为没有直接因果关系，因此不存在所谓中国“国家责任”问题。

　　在国际抗疫形势仍非常严峻之际，美国不但在国内对中国滥诉，还动议扰乱世卫组织，因而有必要看看世卫组织的争端解决机制。

　　《组织法》第82条规定五种文字统一作准，中文文本是作准文本之一。其第75条的中文是“除当事国另有协议解决方法外，应依国际法院规约之法规，因解释或适用本组织法而起之争端或问题提交国际法院。”英文文本还有一前提条件“一旦不能通过协商或世界卫生组织大会解决”。有舆论认为据此可以构成国际法院的协定管辖，把中国诉到国际法院，果真如此吗？

　　其一，国际法院的协定管辖是指当事国之间有条约，条约的争端解决条款规定可以由国际法院解决条约解释或适用的争端。当事国也没有就此做出条约的保留，则争端一方可把另一方诉到国际法院。国际组织的基本文件是条约，但不同于一般条约，实践中会员国一般不会对其进行保留。会员国之间是否就以此产生协定管辖呢？存在很大疑惑。因为该条加了“依国际法院规约”。梳理联合国17个专门机构的基本文件的争端解决条款，只有国际原子能机构、联合国粮农组织以及世卫组织的相关条款中有此定语，断不会是笔误。可以理解为仍需国家同意才可提交到国际法院。

　　其二，中美在抗疫问题上不存在适用《组织法》的争端或问题。国际法上的国际争端是指两个或两个以上国家之间、国家与其他公认的国际法主体之间有关法律权利或政治利益的观点、主张上的矛盾、分歧和对立。不管是“争端”还是“问题”，都要有可靠的事实，证明自己的合法权利因其他国家主观恶意受到侵害。美国疫情蔓延源于政府抗疫措施不力，与中国国家行为没有直接因果关系，美方却想把民众不满通过这种方式转嫁给中国，这是明显的“甩锅”行为。

　　其三，即使可诉法院，也必须在当事方协商之后仍无法达成协议，或者世界卫生大会也无法解决才能进行。依据《条例》第56条的规定，如果两个或两个以上缔约国之间就《条例》的解释或执行发生争端，有关缔约国应首先通过谈判或其自行选择的任何其他和平方式寻求解决此争端，包括斡旋、调停或和解。如果未能解决争端，有关缔约国可商定将争端提交总干事解决。用仲裁方式解决争端应该在缔约国都接受的情况下进行。世卫组织与一个或多个缔约国就《条例》的解释或执行发生的争端，应提交卫生大会。可见，依据《条例》并不存在一个缔约国把另一缔约国诉至国际法院的情况。

　　综上，美国想把国内滥诉模式推广到世卫组织，从实体上和程序上都缺乏国际法上的依据。

　　新冠肺炎疫情是未知病毒对人类发起的突然袭击，所有国家包括美国自己，以及世卫组织，对其了解和掌握都需要一个过程。国际社会并不存在追究疫情“首发国”或疫情“来源国”责任的先例，更何况疫情“首发国”或“来源国”还有待确定。带有政治偏见地解释国际规则，混淆视听，是国际社会合作抗疫的最大障碍，与世卫组织的宗旨背道而驰。

　　《光明日报》（ 2020年05月18日 02版）