作者：周叶中（武汉大学副校长、党内法规研究中心主任）
党的十九届四中全会在党的历史上首次用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题，既全面总结了中国特色社会主义制度的历史性成就和显著优势，又系统阐述了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务和具体举措，深刻揭示了中国发展奇迹背后的制度逻辑，为把我国制度优势更好转化为国家治理效能指明了方向。实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是“中国之治”的密码所在。
“中国之治”的本质是“制度之治”
党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是：到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。由此可见，制度是贯穿其中的主线，每一阶段的目标都紧紧围绕制度建设这一主题而展开。
治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。中国之所以能实现经济快速发展和社会长期稳定，靠的就是制度。在这一意义上，“中国之治”本质就是“制度之治”。“制度之治”包含着规则化、规范化两个方面的要求，它们统合于国家治理体系现代化的目标之中。规则化对应国家治理体系，意味着在国家治理方方面面都必须有规可依、有章可循。而制度对国家治理的全覆盖是通过根本制度、基本制度和重要制度来实现的。同时，制度按类型又可分为国家制度和法律制度，它们为国家治理提供全领域式的制度支撑，最终形成包括政治制度、经济制度、文化制度、社会制度、生态文明制度和党的建设制度等在内的国家治理体系。规范化对应现代化，意味着制度必须得到尊重、维护和执行。仅仅有治理体系是不够的，那种认为治理体系越完善、治理能力也一定越强的观点是片面的。规则化提供了国家治理的基本框架体系，规范化则要求所有制度必须按照预期的设计运作起来，真正在国家治理中发挥四梁八柱的作用。
衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。中国是“中国之治”的空间场域，中国特色社会主义则为“中国之治”举旗定向。实现“中国之治”的制度，必须立足于实践，以中国的历史传承、文化传统和经济社会发展需求为依据。唯有如此，才能建立适合中国国情的国家制度、法律制度，才能形成中国特色国家治理体系，才能产生巨大的制度优势。党的十九届四中全会系统阐明了我国国家制度和国家治理体系13个方面的显著优势，无论是坚持党的集中统一领导、坚持人民当家作主，还是坚持全面依法治国、坚持全国一盘棋等，它们之所以表现出显著优势，其根本原因正如习近平总书记指出的，“行得通、真管用、有效率”。也就是说，这些制度不是凭空而来的，而是在长期实践探索中形成的；这些制度具有的优势也不是凭空而论的，而是在伟大实践中得到充分证明的。党的十九届四中全会指出：实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。
“制度之治”的根本在于坚持党的全面领导，充分发挥制度优势
党的十九届四中全会提出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”可见，“制度之治”必须在中国特色社会主义这个大前提下才可能，“制度之治”就是中国特色社会主义制度体系之治。那么，中国特色社会主义这个总方向如何在“制度之治”中得到彰显呢？对此，习近平总书记明确指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。党的领导是党和国家事业发展的“定海神针”，党的领导制度是国家的根本领导制度。因此，在“制度之治”中充分发挥中国特色社会主义制度和国家治理体系的优势，关键在于坚持党的全面领导。
党的十九届四中全会提出：“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”其中，坚持和完善党的领导制度体系是对“制度之治”的统摄，科学、民主、依法是对“制度之治”的基本要求，执政则是“制度之治”的核心环节。换言之，坚持党的全面领导最终要通过党的长期执政、稳固执政来体现。在国内外风险挑战明显增多的复杂形势下，党的长期执政、稳固执政必须以提升执政能力为基础。而提升执政能力的关键是实现国家治理体系和治理能力现代化。
坚持党的全面领导，实现“制度之治”，包含两个方面的要求：一是要有完备的制度体系；二是要确保制度体系能够得到有效实施。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。党的十八大以来，适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，我们在全面深化改革各领域搭建起日益成熟、日益定型的制度体系。实践证明，这套制度体系是符合中国国情、行之有效的。可以说，在坚持党的全面领导这个重大问题上，“制度之治”已经得到进一步加强，制度优势也得到进一步体现。下一阶段的重点任务就是如何坚持和完善这套制度体系，使我们的制度优势真正转化为国家治理效能。这也是党的十九届四中全会系统回答“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题的意义所在。
把制度优势更好转化为国家治理效能的关键是深入推进全面依法治国
法治、政治、制度是人类政治文明的三大要素，它们的内在运行逻辑有着天然的一致性。法治强调位阶秩序。下位法服从上位法，下位法不得超越上位法等，都是法治位阶秩序的外在表现。政治强调权威，强调权力支配性，强调上下级关系中“命令—服从”的组织构造。制度强调以执行为生命，不能得到执行的制度在本质上不属于制度范畴。由此可见，虽然法治、政治、制度的外延各有区分，但内涵高度一致。发挥制度优势，推动制度落地，既可以依靠制度本身的内在惯性，也可以借助外在的政治安排和法治安排，还可以是三者的结构性融合。而具体采用哪一种模式，必须根据一个国家自身的历史传承、文化传统、发展特性、发展需求等多方面要素予以综合判断。
习近平总书记指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障”。这是对法治安排和制度落地之相互关系最生动、最深刻的论述。任何一个战略选择，都离不开主客观条件的制约，都必须尊重主客观条件的现实。对我国这样一个正处于并将长期处于社会主义初级阶段的大国来说，法治是最优的选择。经过新中国70年特别是改革开放以来中国特色社会主义民主和法治的不断推进和发展，法治理念已经深入人心，法治实施体系已经初步完备，通过法治安排推动制度落地，可以用最少的投入获得最大的效益，从而最大程度使制度优势得到发挥。也因此，党的十九届四中全会把坚持和完善中国特色社会主义法治体系摆在十分重要的地位。
中国特色社会主义法治体系是国家治理体系的骨干工程。推动这个骨干工程建设，必须按照党的十九届四中全会部署，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系。一是要健全保证宪法全面实施的体制机制。依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政，宪法在法治体系中居于核心地位。要加强宪法实施和监督、宪法解释等各项工作，特别是合宪性审查工作。用宪法统领法律体系，用合宪性审查工作确保作为下位法的法律与作为上位法的宪法保持高度一致。二是要完善立法体制机制。法律是治国之重器，良法是善治之前提。要通过立法体制机制的完善，突出立法的政治站位，实现科学立法、民主立法、依法立法相统一。其中，政治站位是坚持党的全面领导，科学立法突出合理性，民主立法强调人民性，依法立法保障合法性，最终目的是提高立法质量和立法效率，实现良法促发展、保善治。三是要健全社会公平正义法治保障制度。中国特色社会主义道路坚持以人民为中心，发展依靠人民，发展为了人民。要通过严格执法、公正司法，让人民在法治实践中切身感受到公平正义。四是要加强对法律实施的监督。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。要通过对法律实施的监督，确保行政权、监察权、审判权、检察权在法律的框架和法治的轨道内规范运行、正确行使，用科学、规范、高效的法律实施实现良法善治。
党的十九届四中全会是一次具有开创性、里程碑意义的重要会议。我们必须全面理解全会精神，以深入推进全面依法治国为战略抓手，把“中国之治”的制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。
《光明日报》（ 2019年11月22日 11版）
