【思想荟】
政府工作报告中提出，“健全生态文明体制”“以更加有效的制度保护生态环境”。对此，吕文艳代表、吕忠梅委员、蒋齐委员建议——
以更有效的制度还自然以宁静和谐美丽
光明日报记者 杨舒 王清彬 王建宏
建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。一个天蓝、水绿、山青的美丽中国，是国人的共同期盼，而制度化、法治化是必由之路。
中央环保督察、“水十条”“土十条”、史上最严环保法、生态补偿制度和环境损害赔偿制度……在近年来已有举措的基础上，2018年新亮相的环保税、新扩围的水资源税试点、新修订的水污染防治法等措施，向世界展现中国坚决打赢污染防治攻坚战的决心和信心，也成为今年全国两会代表委员们关注的焦点之一。
河北张家口市崇礼区森林茂密的长城岭 新华社发
制度建设：框架完善 严字当头
法者，天下之准绳也。“中国的环境资源法是改革开放以来发展最迅速、立法最活跃的法律领域之一。自20世纪80年代以来，我国已经制定了30多部环境资源方面的法律，环境资源法律体系框架已基本形成，环境资源保护主要领域已经基本实现有法可依。”谈到我国的环境立法，全国政协社会和法制委员会驻会副主任、最高人民法院环境资源司法研究中心副主任吕忠梅委员说。
吕忠梅委员告诉记者，1982年，我国宪法已经对保护自然资源和生态环境作出相关规定；到现在，已制定环境资源类法律、行政法规、部门规章数百件；覆盖全国的环境执法督查、督察机制基本建立，法院系统设立了970多个环境资源审判专门机构，700多家社会组织依法具有提起公益诉讼的主体资格，“这些都是生态文明建设的成功实践”。
宁夏农林科学院荒漠化治理研究所所长蒋齐委员则重点关注生态补偿制度。他表示，退耕还林是党中央、国务院作出的重大战略决策，是世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、农民参与程度最高的重大生态工程。2014年，我国启动新一轮退耕还林工程，到2020年将退耕还林还草近8000万亩，补偿形式也从第一轮退耕的种苗、生活费和粮食补助改为每亩补偿1600元、5年分3次发放。“这些政策的出台，极大地调动了当地农民参与工程建设的积极性，我国荒漠化土地和沙化土地面积连续多年保持了‘双缩减’。”蒋齐委员说。
“在制度建设上，这5年湖北率先制定出台十多项生态环保的法规与规范性文件。开展了生态红线划定、自然资源资产负债表编制与离任审计、长江跨界断面考核、空气环境质量考核与生态补偿、涉环保‘邻避效应’等十多项试点工作，破除了一系列生态体制机制障碍，为国家贡献了丰富的改革经验。”湖北省环保厅厅长吕文艳代表告诉记者，这几年湖北环境质量改善显著，主要得益于加强了生态文明制度设计，用奖惩分明的方法控污治污，“总体来说，还是一个‘严’字”。
体系构建：统筹立法 政策接续
尽管环境状况明显好转，但要达到“污染物排放总量大幅减少，生态环境质量总体改善”的目标，大气、水、土壤治理等方面还有一场场硬仗要打，这对制度建设提出了更高要求。
“从法律角度看，我国环境资源立法是以环保法为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的分散立法模式。在立法体系上，这些法律分属于行政法、经济法等不同的法律部门。在立法内容上，环境立法与资源立法分离。”吕忠梅委员指出，环境立法与资源立法的原则、制度之间的不协调、不衔接的问题很突出。
“同时，各环境资源管理部门主导立法的模式，难以解决部门利益主导立法的问题，而按照环境资源要素进行单项立法的模式，难以克服法律间的相互重叠与冲突、修改滞后等困难。这些生态环保制度方面的不完善，导致国家提供生态公共产品的能力、生态环境治理体系和能力现代化还存在短板。”吕忠梅委员说。
“全国仍然有明显沙化趋势的30万平方公里土地，如果保护利用不当，极易成为新的沙化土地；已初步治理的沙化土地中，有55%的面积极易出现反复。由于资源约束使沙区无节制地开垦、放牧及水资源过度开发等问题突出。可以说，生态保护和恢复依然任务艰巨。”蒋齐委员说。
他分析，从生态补偿制度来看，按照国家政策，前一轮退耕还林政策补助已从2016年起陆续到期。退耕户前期虽然享受了政策补助，但从长远来看，以生态林种植为重点的退耕区在国家停止政策补助后，退耕农户家庭收入下降将是必然，尤其是宁夏、陕西、甘肃、新疆等西北地区，可能出现退耕区农民因收入降低致贫、影响精准脱贫进程，同时也因生计问题而毁林复耕。
真招实策：编纂法典 持续保障
建立更为有效的生态环境保护制度，是打好污染防治攻坚战的关键所在。
在去年和今年全国两会上，吕忠梅委员都在持续呼吁推进编纂环境法典的相关工作。她表示，“环境立法急需体系化、规范化，其重要的形式就是法典化。当前，我们应当转变立法思维，对现行环境资源法律规范进行系统整合，加快推进中国生态环境立法的适度法典化。”吕忠梅委员同时透露，全国人大环境与资源保护委员会已建议国务院有关部门就这一问题开展研究论证，待立法条件成熟后向全国人大常委会建议将制定环境法典列入立法规划。“由此能够较好地满足环保工作对法律制度的整体性要求，也能系统解决问题，扭转环境立法部门化的趋势。”
吕文艳代表对此表示赞同，“应该结合党的十九大对生态文明建设的新要求和新部署，加快填补土壤等领域的立法空白，同时对不能适应新时代绿色发展要求的法律制度及时予以修订，把一批经过实践检验的好的做法上升为法律制度。”
吕文艳代表认为，现有涉及生态补偿的法律规定比较分散和原则化，缺乏系统性和可操作性。因此，她建议尽快出台生态补偿条例及实施细则、技术指南等一揽子顶层设计，为生态补偿的规范运行搭建完整的法律框架。同时，还应进一步健全自然资源资产产权制度以及反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用制度。
蒋齐委员建议继续对退耕还林项目进行生态补偿。“一直以来，大家都认为退耕还林是一项生态建设工程，而现在看来，它也是一项民生工程，其涉及的地区包括全国3200万户近1.24亿人口。在西北的退耕区，包括贫困以及生产条件较差的地区，政府应给予退耕户一定补贴，以巩固退耕还林成果”。
在相关机制建设上，蒋齐委员认为，应当研究建立健全适宜的污染排放标准，在现有指标的基础上添加有害离子的含量指标，同时建立污染治理的决策智库和社会意见征求机制。
《光明日报》（ 2018年03月16日 06版）
