光明日报记者 叶乐峰
河长制，这个由江苏无锡首创、源于蓝藻暴发的水环境管理制度，由于实施以来效果不错，近些年陆续被国内各地借鉴。2016年末，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，由各级党政主要领导担任河长的“河长制”在全国推行。
2017年3月22日是第25届“世界水日”，也是第30届“中国水周”的第一天。这是我国全面实施河长制后的第一个世界水日及中国水周，我国相关纪念活动的宣传主题是“落实绿色发展理念，全面推行河长制”。
南京全面推行河长制，图为专职人员进行河道日常清理。光明图片/视觉中国
历史悠久的河长制
从世界四大文明发源地来看，农业文明的实质就是水文明，而用水都取自河流，所以四大文明的发源地都在河边。
据文献记载，我国第一个治水人物是鲧，被认为是中华民族的第一位河长。据《史记·夏本纪》载：“当帝尧之时，鸿水滔天，浩浩怀山襄陵，下民其忧。尧求能治水者，群臣四岳皆曰鲧可。”后来，鲧因治水9年“功用不成”，被舜帝放逐羽山。“于是舜举鲧子禹，而使续鲧之业。”禹被推上了政治舞台，开始承担第二位天下大河长之重任。
禹不墨守成规，深入实地，虚心听取民众意见，总结鲧及前人治水教训经验，采取了“疏”的办法，利导江河。传说中禹治水的地域范围大致是从黄河到长江，最后到了大越的了溪（今绍兴市所属的嵊州市），治水大获成功，地平天成。鲧、禹治水的传说流传广泛，影响深远，他们是中华民族远古时期治水英雄的缩影和象征。由此可见，今天实施的河长制，源远流长，是对中华民族治水历史和优秀文化的传承和弘扬。
还有业内专家认为，黑河流域管理其实也是河长制的早期实践。清朝康熙时期，定西将军年羹尧于1723年奉命去今天的甘肃等地平叛，为了保黑河（又称弱水）下游阿拉善王的领地额济纳旗和大军用水，对黑河流域实行了“下管一级”的政策。所谓“下管一级”，即上中游的张掖县令为七品，中游的酒泉县令为六品，下游额济纳旗的县令为五品，以上县令实际上也是河的首长。
河道从此有了守护人
太湖美，美就美在太湖水。然而，2007年5月，无锡太湖地区温度骤升，蓝藻疯长。“水污染表象在水里，根源却在岸上。”在蓝藻暴发事件的背后，是河道久无清淤、企业违法排污、农业面源污染严重……归根到底是权责不清晰、考核不具体、奖惩不明确。
2008年，江苏省决定在太湖流域推广河长制，15条主要入湖河流全面实行“双河长制”，每条河由省、市两级领导共同担任河长，“双河长”分工合作，有利于协调解决太湖和河道治理的任务。
自无锡河长制取得成功后，河长制开始走向全国。
据了解，目前，全国各地都已明确全面建立河长制的时间节点。北京、天津、江苏、浙江等省市明确在今年年底前全面建立河长制，其他省份和新疆生产建设兵团力争在2018年6月底前全面建立河长制。
“党政领导、部门联动是全面推行河长制的着力点”“问题导向、因地制宜是全面推行河长制的关键点”“强化监督、严格考核是全面推行河长制的支撑点”……近日，水利部部长陈雷在《人民日报》上撰文表示，目前已有8个省、直辖市全面推行河长制，16个省、自治区、直辖市在部分市县或流域水系实行了河长制。
据报道，许多省份在推行河长制工作的过程中，逐步建立健全了工作制度：北京建立全市河湖生态环境检查通报制度；天津建立监督考核、公众参与、资金保障三项工作机制；江苏建立联席会议制度、“以奖代补”激励机制；浙江建立河长巡查制度、河长会议制度、河长报告制度和考核奖惩机制等。
打开困局的“金钥匙”
近年来，我国河流环境治理与保护多策齐下，力度不断加大，成效显著，但与预期目标仍有一定差距。
“‘九龙治水难治水’的困局并未打破，‘环保不下河，水务不上岸’，监管不到位、执法缺力度，河流环境防治几乎成了一道‘无解题’。”环境保护部科技标准司副司长刘鸿志表示，河长制的实施，找到了打开困局的一把“金钥匙”，由地方党政主要领导担任河长，河长再将任务责任层层分解到河段长，主要领导站到了河流防治责任的最前端，责任很明确，推责无弹性，追责无人替，履责变刚性，工作由虚变实，变“九龙治水”为“河长治水”。
除了解决机构之间协调的问题，河长制还建立了社会监督机制，初步确立了政府和社会共治的水治理体系。“我国水务管理体制的优点是集中快速的决策、统一高效的组织，缺点是社会监督较弱、容易流于形式。河长制引入信息公开、监督举报制度，大大强化了社会监督机制。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤认为。
实现河湖水系的综合管理的尤为关键。贾绍凤表示，河长统管水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水生态治理，在组织方式上实现了水量与水质、水域与陆域的流域综合管理，“实行河湖首长负责制，不是短期权宜之计，而是具有深远意义的水治理体系的制度创新，将成为今后相当长时期内的水治理制度，并对我国水治理体系带来深远的影响”。
从河长制到“河长治”
现行河长制是各地以问题为导向、落实地方政府涉水主体责任的一项新制度，要实现“河长治”，一些管理制度问题亟须解决。
“需要与现行水治理体制和管理制度实现有机衔接。”水利部发展研究中心教授级高级工程师姜斌认为，推行河长制要避免造成新的制度问题。为此，应在目前相关部门分工负责、流域管理与行政区域管理相结合等体制与管理制度的基础上，着力形成有利于综合实施治水任务的体制和管理制度，将维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用的目标落到实处。
此外，还需要转变被动应急机制为常态实施制度。“地方党政负责人兼任河长具有较大随意性，容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，形成管理上的混乱。”姜斌建议，建立必要的管理和审批程序，做好以水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复为主要任务的综合治水总体规划，以建立长效协调机制。
中国政法大学教授王灿发有同样的担心：“河长制本质上仍属于人治，治水总不能依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当河长。”王灿发认为，在河长制的推行方面，最终还是要依靠制度建设，将《水污染防治法》关于地方政府对本辖区环境质量负责的要求通过立法加以制度化，制定完善的考核指标与程序，明确达不到水环境质量目标要求时，作为集体的政府和有关的领导应当承担的责任。
然而，现行涉水法律法规未对河长制的实施提出明确规范要求。“全面推行河长制，涉及众多领域、机构、群体，需要政府、企业、社会和个人共同发力，必须建立健全相关法律法规体系，为河长制的实施提供规范和支撑。”姜斌呼吁。
《光明日报》（ 2017年04月08日 09版）
