作者：付子堂（系西南政法大学校长）
新中国成立70周年的历史，是中国法治从开创、变革到不断完善的历史，是中国共产党领导中国人民持续推进依法治国、依法执政、依法行政，建设法治国家、法治政府、法治社会的历史。70年光辉实践以无可辩驳的事实，有力证明了把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，必须从历史与现实、理论与实践相统一的高度，深刻认识加强党对全面依法治国的领导这一重大命题的内涵和意义，不断健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，把法治中国建设推向前进。
新中国制宪历程反映党的领导地位不断巩固
习近平总书记2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“我们党执政60多年来，虽历经坎坷但对法治矢志不渝，从‘五四宪法’到前不久新修订的宪法；从‘社会主义法制’到‘社会主义法治’；从‘有法可依、有法必依、执法必严、违法必究’到‘科学立法、严格执法、公正司法、全民守法’，我们党越来越深刻认识到，治国理政须臾离不开法治。”他强调：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。为什么我国能保持长期稳定，没有乱？根本的一条就是我们始终坚持共产党领导。党的领导是党和国家事业不断发展的‘定海神针’。这次修改宪法，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。”
中国近代以来的历史表明，要实现中华民族伟大复兴，国家、民族、人民都必须有一个坚强的领导核心，否则就会国家四分五裂、民族遭受欺侮、人民蒙受灾难。历史和人民郑重选择了中国共产党，这一历史成果和根本经验，被载入通过科学民主程序形成并集中体现国家意志和全体人民意志的宪法文本之中。
在新中国诞生前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月21日召开，9月29日通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第一条关于新中国的国体中规定“工人阶级领导”，也就在法律意义上通过确立国家政权和政治生活中的领导阶级而确立了作为工人阶级先锋队的中国共产党的领导地位。
中华人民共和国成立后，在1954年9月15日召开的第一届全国人民代表大会第一次会议上，毛泽东同志明确提出“领导我们事业的核心力量是中国共产党”的表述；9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议以无记名投票方式，一致通过《中华人民共和国宪法》，史称“五四宪法”。这部宪法在序言部分规定：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。”后来，1975年宪法第二条规定“中国共产党是全中国人民的领导核心”。1978年宪法第二条规定“中国共产党是全中国人民的领导核心”。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行宪法即“八二宪法”，与同年党的十二大通过的《中国共产党章程》相呼应，将坚持四项基本原则作为基本遵循写入了宪法的序言，从而把党的领导和执政地位、党的指导思想、新中国的国体和社会主义道路作为有机统一体，以根本大法的形式完整地规定了下来，意味着我国宪法以根本法的形式，反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。
“八二宪法”经五次修正，关于党的领导的宪法话语规定得越来越明确。特别是，2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。把党的领导由序言变正文，由原则变制度，使我国国体的表述更加科学、更加全面，为实现党对一切工作的领导提供了宪法依据，体现了党的领导的根本性、全面性和时代性。这是在原有规定基础上新的强化、深化和拓展，是本次宪法修改的一个重大亮点，反映了我们对党的领导和中国特色社会主义这一基本关系的认识达到一个前所未有的新高度，是运用法治思维和法治方式治国理政的重大举措。
依法治国实践体现坚持党的领导才能保障正确方向
全面依法治国，是我们党深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大战略抉择，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。对法治道路的探索追寻，贯穿在党的十一届三中全会以来的历次全会中，融汇于党的十八大以来中国特色社会主义法治建设实践中。
党的十一届三中全会强调：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”这无疑是中国法律史上的一个重要里程碑，翻开了新时期法制建设的新篇章。党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，实现了从法制到法治的重大转变。党的十六大提出，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，进一步明确了依法治国的本质特征和发展道路。党的十七大提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，有力推进了中国特色社会主义法治建设。
党的十八大以来，我们党更加重视依法治国，把全面依法治国提升到协调推进“四个全面”战略布局的新高度，开启了加快建设法治中国的新征程。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，设专章论述“推进法治中国建设”，开创性地提出必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这次全会提出的180多项重要改革举措，许多是涉及利益关系和权力格局调整的“硬骨头”，社会关注度高、改革难度大，更需自我革新的胸襟，必须在“三个共同推进”上着力，在“三个一体建设”上用劲。党的十八届五中全会明确提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调法治是发展的可靠保障，必须加快建设法治经济和法治社会。党的十八届六中全会专题研究全面从严治党问题，体现了依规治党与依法治国的结合，进一步强化了全面依法治国的战略地位和重要作用。党的十九大就“深化依法治国实践”问题作出了专门部署，强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。”这对坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持党对深化依法治国实践的全面领导，加快建设社会主义法治国家，具有重要意义。
2018年8月24日，习近平总书记首次以中央全面依法治国委员会主任的身份，主持召开了中央全面依法治国委员会第一次会议。他明确指出：“党的十八大以来，我们提出一系列全面依法治国新理念新思想新战略，明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局、重点任务。”他将这些新理念新思想新战略归纳为“十个坚持”，其中第一项就是“坚持加强党对依法治国的领导”。可谓高瞻远瞩、审时度势，为新时代全面依法治国提供了根本遵循。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上进一步强调：“改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。要完善法治建设规划，提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展，营造和谐稳定社会环境，加强涉外法治建设，为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境。”这些重要论述，对于坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快建设社会主义法治国家，具有重要意义。
加强党对全面依法治国的领导需要处理好几个关系
习近平总书记指出：“党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位。必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保全面依法治国正确方向。”把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，是带有根本性、原则性的重大问题，在实践中必须正确处理以下四个关系。
党领导立法与立法机关科学立法的关系。要保证依法立法，严格依照法定权限和程序行使立法权，完善立法体制机制，优化立法职权配置，善于通过法定程序使党的主张成为国家意志，善于通过法定程序使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，维护国家法制统一。
党保证执法与行政机关、监察机关严格执法的关系。要深入推进依法执法，使各级人民政府和监察委员会坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。尤其要建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，全面贯彻监察法，持续深化国家监察体制改革。
党支持司法与司法机关公正司法的关系。要保证依法司法，运用法治思维和法治方式领导司法工作，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，使司法机关公正司法，提高司法公信力，让人民群众切实在每一个司法案件中感受到公平正义。
党带头守法与全民守法的关系。党员特别是领导干部要带头维护宪法和法律的权威，带头遵守和贯彻宪法和法律，增强法治意识，提高法治思维和依法办事能力，以领导干部示范引领的实际行动营造人人遵守法律、全社会崇尚法治的良好风气。
总之，推进全面依法治国，必须努力形成党领导立法与立法机关科学立法、党保证执法与行政机关和监察机关严格执法、党支持司法与司法机关公正司法、党带头守法与全民守法相辅相成的法治建设新格局。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，只有加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，才能确保制度设计行得通、真管用，才能更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的强大功能。
《光明日报》（ 2019年06月12日 11版）
