PPP模式如何保护传统村落

　　作者：陈飞（武汉理工大学土木工程与建筑学院博士、湖北省古建筑保护中心副研究员）

　　随着农村经济市场化、新农村建设及新型城镇化进程的加快，传统村落特色文化的保护与农村经济发展之间矛盾日渐明显：历史建筑自然消亡速度加快，村落生态景观逐渐弱化；出于商业而缺乏规范的乡村游，造成“千村一面”；基础设施薄弱且自身发展能力不足，直接导致村落“空心化”严重；传统建筑与传统生活方式不被接受，文脉面临中断。为此，2012年，住建部联合财政部、文化部和国家文物局正式组织实施“中国传统村落保护和发展工程”，并逐步加大财政资金支持工作力度。

图为湖北省利川市鱼木寨村 陈飞/摄

　　然而，传统村落基础设施、房屋修缮等各项工程所需建设资金的常规性测算表明，财政补助资金根本不足以应对大规模的传统村落保护项目需求。2016年3月，国务院在《关于进一步加强文物工作的指导意见》中，明确指出要加强历史名城、村镇、街区和传统村落整体格局和历史风貌保护，大力推广政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，以下简称PPP）模式，为社会资本参与传统村落保护提供了政策依据。

　　然而，传统村落保护项目属性多样，技术要求高、难度大，投资收益难以把控。目前，PPP模式下，传统村落保护项目相关研究和成功实践经验缺乏，社会资本、政府部门、村民权责利界定不清，风险分担不明确、利益主体之间矛盾难以协调，导致社会资本投入传统村落保护项目的积极性不高。一些正在实施的传统村落保护和利用项目，PPP模式没有得到规范化应用，项目前期可行性研究、实施方案等准备工作未能落实，项目实施过程中参与主体权利义务不对等，合同体系不完善，利益分配和补偿机制设计不合理，造成传统村落经营权争议、产权纠纷不断、环境遭到破坏等一系列问题。规范传统村落PPP模式投资回报机制，解决其在实施过程中存在的问题，具有十分重要的现实意义。

　　出发点：以提升生活水平为基础

　　由于传统村落保护PPP模式的特殊性，在利益分配中应当充分顾及村民的收益，保障村民的生活条件和收入水平，这是传统村落保护的重要目标之一。然而现实情况是村民的利益诉求难以衡量，同时还需要考虑消费者支付意愿、社会资本合理回报率、政府财政补贴强度这些约束条件，难以保证所有村民的实际需求。因此，解决村民与社会资本的矛盾的主要方式是以收益分配为辅，以提高村民再就业，个体经营创收为主，利用传统村落旅游开发为村民带来创收机遇。

　　1.提高村民参与程度 

　　村民是传统村落保护PPP项目的参与主体，同时也是民居的所有者，协调好与村民的关系有利于充分调配闲置的劳动力，节约经营成本，且民居的集体转让经营有利于规范化管理，实现项目公司一体化战略管理目标。

　　2.妥善处理产权问题 

　　传统村落内民居的所有权大多在居民手中，他们的生活方式、风俗民情、土著文化、宗教信仰等本身构成重要的文化资源，他们有权在传统村落保护过程受益和付出。但是农村土地属于集体所有，古民居难以进入市场进行交易，当村民在无法承担古民居的修缮时，想通过转让的方式引入社会资本来修缮、保护、经营受到法律的障碍，同时《文物保护法》规定古建筑“在进行修缮、保养、迁移时，必须遵守不改变文物原状的原则”，这无疑增加了让居民负责修缮改造的难度和成本。有鉴于此，对私用的传统村落居民住宅进行修复和改造时，当地政府应通过奖励、资助政策，由政府部门与当地居民、其他私营部门形成公私合作伙伴关系，租赁或购买民宅进行改造、修缮，并发展餐饮、民宿、纪念品商铺、物业、搬运等服务业务。

　　3.提高村民的生活条件 

　　目前传统村落大多基础设施落后，生活条件已无法满足现代需求。因此，传统村落保护不仅要对历史环境要素、民居、文物进行修复，同时还应当完善当地基础设施和配套服务设施的修建，项目公司的收益不仅需要按照协议约定的比例与政府进行分配，而且必须返利给村民，为之提供就业条件，鼓励村民积极参与传统村落保护PPP项目，提升他们的生活品质。

　　落脚点：以突出社会责任为基础

　　传统村落保护主要任务在于建立保护管理机制，保护文化遗产，改善基础设施和公共环境，在合理利用文化遗产的基础上，力图构建一个自循环、有活力的农村业态，通过发展地方特色产业为当地创收，盘活当地市场活力，实现自给自足的内生机制。因此，在基于PPP模式的传统村落保护项目中，社会责任更加突显。由此，有两点值得注意：

　　1.合理确定利益分配机制

　　PPP模式下传统村落保护项目的组织结构，涉及政府、村民、社会资本参与方、游客等多个独立利益相关者。成功引入PPP的关键是吸引社会资本积极参与，而目标收益率的确定又是重中之重。过低的收益率会抑制社会资本参与的积极性，甚至可能导致社会资本退出传统村落保护PPP项目投资领域；而较高的收益率既不符合提高财政资金利用效率的目标，又会加重政府的财政负担，同时村民在不能保障自身合理收益时会有抵触心理。因此，政府应当起主导作用，根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉及的行业、运作方式等实际情况，对项目投资回报机制进行创新设计，以实现项目参与方利益均衡。

　　2.适当考虑政府补贴

　　传统村落保护应以保护为主，完全市场化或过度商业化可能导致村落的文物本体、自然环境、历史环境风貌发生不可逆的破坏。因此，政府要有顶层规划设计，对游客量、商业发展规模进行管控。在建设期与运营期内应加强对社会资本的监管，设计合理的绩效评价机制，给予“文物与环境的保护”这一指标足够的权重，提高社会资本对文物及环境保护工作的认知度。然而，高标准、高要求的保护工作会导致社会资本的总成本增加，同时为了保证社会效益最大化，政府对项目实行价格管理，这样可能造成企业在运营阶段的减收或者增支，无法收回投资成本或达不到预期收益，造成政策性亏损。

　　对于此类亏损，政府应根据具体情况给予一定的补贴。建设阶段的补贴可分为资金直接补贴和间接补贴，直接补贴是指政府直接投入项目资金，能有效缓解投资企业的资金压力；间接补贴包括政府提供信用担保，使投资企业以优惠的利率从银行得到贷款。在运营阶段，也分为直接运营补贴和间接运营补贴，直接运营补贴包括合理回报法、实报实销法、盈亏按比例补贴以及运营绩效补贴法，间接补贴包括各种税收优惠、水电优惠等。

　　3.平衡设定特许经营期

　　传统村落保护项目PPP模式建设期需要大量的资金投入，主要用于基础设施及公共服务建设、古民居及文物的保护和修缮。建设规模越大，需要投入的时间越长，消耗的人力、物力、财力也就越多，后期回收的风险也就越大。运营期除了保证PPP项目正常运行所需支出的一些费用外，主要通过运营收入回笼资金并获取一定的投资收益。项目的特许经营期越长，企业的项目投资回报越高。然而，这与政府的期冀有矛盾。因此，需要政府合理让利，科学确定特许经营期，以保证社会资本获取相应的投资回报，形成合作共赢、互惠互利的良性循环。

　　着力点：以合理定价为基础

　　旅游开发是目前传统村落保护PPP项目最常用的方式。门票是传统村落的主要收入来源，也是社会资本参与保护获取收益的主要途径。合理的门票应在平衡政府、社会资本、游客、村民四者合理利用诉求的同时，保证PPP项目公司合理的利润，并且激励项目公司提高经营管理的效率，促进项目健康可持续发展。

　　1.坚持利益相关者满意

　　从社会资本角度出发，参与PPP项目旨在获得相对稳定的合理回报；从政府的角度出发，采用PPP融资模式一定程度上缓解自身资金压力，使传统村落保护项目顺利开展，同时引入社会资本先进的技术与管理，通过补贴对社会资本特许定价进行约束，协调各方主体的利益矛盾；从游客角度出发，传统村落特许定价不应当超过其自身最大支付意愿；从村民角度出发，传统村落保护项目带动了当地旅游经济发展，提升生活质量及个人收入。

　　2.坚持项目可持续发展

　　传统村落保护PPP项目前期投资大、运营期长，在运营过程中受到环境影响较大，不健全的调价机制可能无法使社会资本达到合理投资收益，从而影响其积极性，直接或间接影响项目的生存能力。因此，需要设计合理的绩效考核机制，对社会资本的经营状况进行监控，激励其提高效率与服务质量。

　　3.坚持动态调整

　　为减少价格调整对价格市场带来的不利影响，应设置价格调整启动机制，综合定期评估动态调整原则，在下一调价周期到来之前，对项目运营期间的成本、收益等影响因素进行重新审核，以决定是否调整等一系列问题，实现传统村落保护PPP项目价格的动态调整。

　　《光明日报》（ 2018年05月19日 12版）